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边缘化危机倒逼WTO改革提速

2020年05月25日09:06  来源:人民网-国际金融报

  在日前世界贸易组织(WTO)164个成员代表参加的特别视频会议上,WTO总干事罗伯托·阿泽维多宣布自己将在8月31日正式离任,提前一年结束第二届4年任期。对于在世贸组织工作了23年之久的阿泽维多来说,早早地放弃要职似乎有很多无奈。

  从成立之初的111个成员,到目前164个经济体的加入,WTO在25年的历史中不仅有效实现了扩容,而且沉淀出了制定国际多边贸易规则、组织多边贸易谈判和解决成员间贸易争端的三大核心职能。在贸易规则方面,仅成员达成的《贸易便利化协定》就砍去了全球贸易成本的14%;在贸易谈判方面,仅信息技术产品的成功磋商就使相关产品出口量提升了3倍之多;在争端解决方面,世贸组织至今圆满化解了多达580余起贸易纠纷风险。按照英国《卫报》的最新报道,仅过去一年,WTO就为成员带去8550亿美元的收益,每个成员的GDP平均增加4.5%。

  然而,在对外释放出规则引导、谈判诱导以及调停开导等系列能量的同时,WTO也强烈感到三大核心职能所遭遇的羁绊日渐加重,相应的赋能空间被不断压缩,乃至与已经收获到的组织成就相比,WTO在国际贸易重大问题上的发声量日渐微弱,甚至被边缘化的危机也在步步逼近。这里除了电子商务、数字贸易以及知识产权等相关规则上的空白和缺失反映出WTO创新步履沉重外,多哈回合谈判的流产夭折以及争端解决机构(DSB)的停摆瘫痪更是WTO承受功能抑制与撕裂之痛的直观表达。

  涵盖农业、非农产品市场准入、服务、知识产权等20项核心内容并承载着削减贸易壁垒和创造公平贸易环境的多哈回合谈判,最初确定要在5年之内完成磋商目标,然而从成员方的部长们坐到谈判桌前的第一天开始,围绕着内容指向与政策条款所展开的争论就没有停止过。最终数轮回合下来,除了WTO第九届部长级会议上收获了《巴厘一揽子协定》这一距离谈判目标十万八千里的微小成果外,其他所有领域与项目的进展依然停滞不前。

  被视为WTO“皇冠明珠”的DSB在角色定位上是“全球贸易最高法院”,按照规定,DSB常设法官7人,并且处理每个案件至少需要3名法官。然而,从两年前开始,7名法官先后有6人因任期届满或者年满退休而离职,按照程序本应及时遴选和增补,但因美国以DSB存在“越权裁决”和“审理超期”等问题为由多次动用一票否决权干扰新法官遴选程序,导致DSB至去年年底只剩下一名法官。许多的增量贸易纠纷与新增投诉案例都不能在DSB那里得到合规审理,WTO仲裁机构陷入自成立以来的彻底停摆。而更为严重的后果是,在对初次判决结果提出上诉但最终得不到终审判决的前提下,败诉方完全有充足理由否决专家组报告,贸易博弈几近演变成向“丛林法则”靠拢。

  特别需要强调是,WTO的三项核心职能其实是紧密相连的,尤其是后两项构成了对第一项职能的有力保证,也就是说,多边谈判过程中,如果成员无视规则,而是想当然地自描自画,或者说有了摩擦与纠纷又得不到公正判决,且最终各自任性而为,即便是WTO能够制定出非常严密与周全的贸易规则,但这些规则都只是一纸空文根本无法落地,同时宏观意义上代表着WTO失去法定执行力与有效性。由此观之,目前WTO的功能已经不是局部萎缩,而是全方位塌陷。

  回过头看,多哈回合谈判的无疾而终也许只是时间层面上的一个休止符,但由此引发的后遗症在持续发酵,那就是WTO成员纷纷另起炉灶,集体性跳出多边贸易体制而选择双边自由贸易协定(FTA)。据WTO统计,在已经生效的区域贸易协定(RTA)中,近10年来,双边FTA在RTA构成中的占比高达90%。虽然双边FTA较多边贸易协定灵活性更强且操作简单方便,却直接导致了世界贸易的碎片化,并割裂了全球价值链的分工与合作。更重要的是,置于双边FTA中的国家在获得了贸易合作红利后,可能会更多地淡化或者放弃履行WTO成员义务。WTO所倡导的多边贸易进程于是变得更加步履维艰。

  组织凝结力遭遇双边FTA分流的同时,WTO更是受到了贸易保护主义、单边主义等逆全球化浪潮的冲击。根据《全球贸易预警》数据,过去10年除了美国抛出了多达1500余项贸易保护措施外,G20中的另外19个国家也累计出台了保护主义政策8000多项,其中仅2019年全球范围内就新增了1291个新贸易壁垒,而伴随着新冠疫情对各国经济的冲击,各种形式的贸易保护手段可能会密集登场。受到影响,在过往10年,全球贸易增速只有金融危机前20年年均增速一半的基础上,WTO预测,今年国际贸易将出现高达30%的降幅。

  显然,无论是全球蔓延开来的双边FTA,还是从世界各个角落冒出来的单边主义,抑或是各种改头换面的保护主义政策,都已经成为了WTO必须面对的全新挑战。而且全球经济发展重心的位移、贸易主体力量的重构、贸易形态的升级以及贸易方式的更替和改进等,都需要WTO作出相应改变,加速变革已经成为所有成员的基本共识。对此,中国、美国、欧盟、日本、加拿大和澳大利亚等均以不同方式提出了自己的方案建议,集体智慧无疑为WTO改革做好了基础性铺垫。

  分析发现,尽管各方就WTO改革存在着不小的分歧,但除美国以外,几乎所有WT0成员在坚持多边贸易体制、维护和加强争端解决机制、提升日常工作透明度以及推动贸易规则升级等核心主张上基本保持一致,有了这样的共同诉求,其他具体规则比如发展中国家身份的认定、最惠国待遇享受范围与程度、公平竞争标准、产业政策和补贴以及争端解决方式等都不难通过谈判协商来解决,而且也容易求得各方接受的最大公约数。

  不得不强调的是,无论美国对双边自由贸易模式表现得如何顽固与强硬,WTO改革都不能在多边自由贸易上出现任何立场上的摇摆。因为只有捍卫了多边自由贸易,才能确保WTO中弱小经济体获得可以站在一起的机会,从而在与大国博弈中取得相对充分的话语权,进而实现自己的利益诉求。而且在单个经济体竞争力处于失衡状态的全球格局中,保护落后与发展中经济体是世贸组织一以贯之的基本理念,同时还是经济强国应当恪守的经济道德底线。对于WTO来说,动摇了多边贸易的根基,有关非歧视原则、促进公平竞争原则以及最惠国待遇原则等都将成为没有任何实质意义的道德说教,整个组织也将彻底失去公共产品的属性,进而被“丛林法则”完全主宰与支配。

  因此,围绕着WTO变革可能出现的一个极端现象是,美国或许会通过退出WTO的行为来给改革制造压力,但这种态势不会持续很久。对于美国而言,徘徊在WTO之外,固然可以更加随心所欲地制定对他国的贸易条件,但同样意味着他国可以这样对待美国。没了WTO,美国可能在双边贸易中不得不投入更大成本来协调与其利益相关国之间的贸易纷争。鉴于此,不排除像上世纪80年代那样,美国在搞出一大堆单边措施或者双边冲突的麻烦后因形势所迫又不得不回到多边贸易体系中来。

  (作者系中国市场学会理事、经济学教授)

(责编:张宏莉(实习生)、王震)

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