每年兩會，央行系統的代表委員們都是財經媒體關注的焦點，他們不僅人數多，更身居要職，帶來的提案建議也都具有較高的前瞻性和代表性，往往可以作為當年央行重點監管工作的風向標。
今年兩會，18位央行系統的代表委員們帶來了多達幾十份的建議提案，其中涉及制定《存款保險法》、加強反洗錢監管、建立動產擔保法律制度、完善非銀行支付機構監管法律制度、完善債市違約處置機制、完善金融消費糾紛解決機制、改善民營企業營商環境等是他們共同關心的話題。
証券時報兩會報道組結合今年兩會央行系統代表委員的建議提案，梳理其中高頻出現的熱門話題，從中或許可以勾勒出今年央行的重點推進任務和下一步的監管思路。
關鍵點一：呼吁全面加快修訂《反洗錢法》
《反洗錢法》頒布實施12年以來，在預防洗錢活動、維護金融秩序方面起到了極其重要的作用。但隨著國內外反洗錢形勢發生深刻變化，《反洗錢法》的部分條款明顯滯后，亟需修改。
此次參加全國兩會的18位央行系統代表委員中，就有8位代表委員建議全面加快修訂《反洗錢法》，進一步推動反洗錢工作取得實效。
全國人大代表、央行南寧中心支行行長崔瑜認為，現行《反洗錢法》存在部門間反洗錢分工協作機制有待完善、洗錢上游犯罪定義存在局限、反洗錢義務主體范圍過窄且相關條款不完善、反洗錢調查相關規定不完善、行政處罰的懲戒性不足、反恐怖融資的規定相對薄弱等不足。
《反洗錢法》應該如何修訂以解決上述問題？全國人大代表、央行鄭州中心支行行長徐諾金表示，明晰反洗錢的定義是“首務”。他建議《反洗錢法》應與《刑法》相呼應，不規定上游犯罪，順應國際標准中對洗錢上游犯罪擴大化的趨勢。
擴大義務機構范圍則被代表委員們認為是《反洗錢法》修訂的“核心”。全國政協委員、央行杭州中心支行行長殷興山表示，鑒於當前洗錢活動呈現跨行業、多領域擴散態勢，建議進一步明確《反洗錢法》中關於特定非金融機構的有關條款，將房地產、貴金屬等特定非金融行業納入規制，強化此類行業主體的反洗錢義務和責任。
被普遍提到應該在《反洗錢法》中明確的還有各監管部門間的監管職責。據了解，現行法律僅明確行政主管部門負責全國反洗錢監督管理工作，其他監管部門的職責並未明確，在反洗錢監管中跨部門協作不順暢、未形成有效合力。
全國人大代表、央行天津分行行長周振海認為，目前我國已經建立了反洗錢工作部際聯席會議制度，但還需要在《反洗錢法》中以法律形式對這一制度進行確認，在金融監管部門與公安、安全、稅務、監察、海關等部門之間建立監管協作機制，同時在《反洗錢法》中明確相關部門的范圍和具體工作職責。
此外，全國人大代表、央行南京分行行長郭新明建議完善反洗錢義務相關條款。他建議在《反洗錢法》中詳盡規定客戶盡職調查、大額和可疑交易報告等反洗錢義務，增加義務機構反洗錢職責，明確將客戶洗錢風險等級劃分、受益所有人身份識別、特定自然人客戶身份識別等內容納入反洗錢義務的履職范疇。
郭新明還表示，應完善反洗錢調查相關規定，一要擴大調查主體，將反洗錢調查權下放到設區的地市級人民銀行分支機構，二要明確調查客體，規范啟動反洗錢調查的具體情形。他也建議通過增加反洗錢行政處罰的適用情形、提高行政處罰金額的上限和下限，來增加反洗錢義務主體的違法成本，充分發揮反洗錢行政處罰的警示作用。
關鍵點二：支付機構監管部門法規應上升到國家法律
以支付寶、微信財付通為代表的非銀行支付機構近年來經過快速普及和發展，目前已有兩百多家支付機構獲准進入支付服務市場。為規范非銀行支付行業發展，2010年央行制定並發布實施了《非金融機構支付服務管理辦法》，填補了當時加強新型支付結算監督管理依據的空白。同時，近年來央行通過加大執法檢查力度、實施分類評級、發展行業自律組織等措施不斷提高監管的針對性和有效性。針對支付機構客戶備付金的監管也在不斷完善，從2019年1月14日起，支付機構客戶備付金全部集中交存央行。
然而，周振海指出，當前，監管制度按照交易渠道和受理終端不同，將支付業務劃分為網絡支付業務、銀行卡收單業務和預付卡業務三種類型，針對不同業務類型分別制定了配套的業務規范，並按照支付機構開展的業務類型進行監管，同時加強客戶備付金安全管理和支付機構分類管理，基本形成了以《辦法》為基礎，以備付金監管為核心，以銀行卡收單、網絡支付、預付卡等業務監管為支柱，以支付機構分類評級為補充手段的監管制度框架。但從法律效力來看，現有的相關規章制度法律位階較低，規范力度有限﹔從監管范圍看，部分支付行業創新業務、無証從事支付業務等未納入監管。
無証經營和支付機構亂作為是當前支付行業存在的主要亂象。全國人大代表、央行昆明中心支行行長楊小平表示，近年來，市場上出現不少打著合法經營業務旗號，實際未獲取支付業務許可証提供支付服務的無証機構。無証機構身處市場末端，風險未爆發前較難被察覺。由於不具備行業准入資質，缺乏安全保障措施，資金風險隱患大。更有甚者為從事黃賭毒、洗錢等非法經營活動的違法客戶提供支付服務，已成為危害支付市場穩定的潛在風險。
與此同時，支付機構亂作為的問題也較為突出。楊小平稱，一些支付機構採用交叉補貼和傾銷等方式維持日常經營、迅速佔領市場份額，破壞了市場公平競爭的營商環境，造成“劣幣驅逐良幣”現象。部分支付機構通過股權投資等方式廣泛涉足銀行、保險、証券等金融行業和一些實體行業，形成了事實上的金融控股公司，混業經營加劇，造成監管交叉的真空地帶，增加了風險的跨行業傳導。此外，個別支付機構還濫用市場支配地位，實施排他性銷售行為。
因此，今年兩會，央行系統的多位代表委員就建議，考慮到當前《辦法》已無法適應支付市場快速發展的需要，實施過程存在法律效力層級較低、處罰過輕、違法成本過低等問題，應盡快提升《辦法》的法律層級，制定《非銀行支付機構監督管理條例》。
全國人大代表、央行金融穩定局局長王景武就表示，建議提高立法層次，將支付機構監管的部門法規上升到國家法律。盡快推動制定、頒布《條例》，作為非銀行支付服務管理的基本法規。
周振海則建議，《條例》應增加功能監管的規定，實現機構監管和功能監管相結合，對經濟金融活動中支付機構和支付業務實現監管的全覆蓋。針對支付機構的外部性風險，應建立嚴格市場准入標准﹔對支付機構股權或實際控制權實施穿透監管﹔明確支付機構肩負的公共服務安全責任，包括客戶資金安全、消費者權益保護、信息系統安全、反洗錢等。
此外，多位代表委員還建議應大幅提高支付機構違法成本。郭新明表示，《辦法》對支付機構的違規行為的處罰，最高為3萬元，沒有將處罰金額與違規行為的具體數量和性質進行關聯，也沒有將處罰金額與違規行為的直接責任人關聯起來進行“雙罰”，對於支付機構來說，違規成本較低，起不到威懾作用。下一步應細化對違規行為的處罰條款，明確將處罰金額與違規行為的具體數量和性質進行關聯，與違規行為的直接責任人進行關聯，加大違規行為的處罰力度，讓違規機構為違規行為付出沉重代價。
王景武甚至建議，將支付機構違法行為納入《刑法》范圍。他表示，香港地區將無牌從事支付結算業務納入《刑法》范圍，新加坡規定違反《支付體系監督法》的支付機構將面臨不超過2年的監禁。因此，《條例》應大幅提高支付機構違規處罰金額，將處罰金額同違規經營金額、違法所得等挂鉤，按百分比進行處罰，且以較高者為准，加大司法懲治和行政處罰力度。
關鍵點三：完善債券違約處置法律機制
雖然我國債券市場剛性兌付打破已近五年，但由於目前債券違約處置缺乏規范與標准化程序，對違約債券仍然基於個案進行處置，缺乏立法層面上有針對性處置的標准化高效程序，導致處置周期長、效率不高，債券發生違約時，投資者和承銷商等易出現恐慌情緒。
周振海建議，在建立市場化違約債券交易機制方面，應拓寬我國債券違約后的市場化退出渠道，逐步建立多層級債券違約交易市場，探索我國違約債券轉讓處置創新模式，形成有效的價格發現機制，切實發揮信用風險分散作用。
有關部門應通過出台司法解釋等方式完善分層有序的債券違約處置法律機制安排。例如，將“庭外重組”設置為債券違約訴訟（或破產）的必經程序。對於暫時出現流動性困難，但有市場、有前景、有技術、有競爭力的企業發生的債券違約，可借鑒英美“庭外重組”程序，在違約求償訴訟前，債券持有人與發行人及相關方在法庭主持下協商解決問題，通過延期償還、債務調整、部分豁免等債務重組方式，緩解企業資金壓力，為企業提供重振機會。
全國人大代表、成都分行行長周曉強表示，應將破產重整作為債券違約處置的重要途徑，以全面有效保全資產、依法有序清償債務、切實保護債權人權益。例如，加快修訂《破產法》《擔保法》等法律及相關配套制度，簡化企業破產司法程序，降低申請人舉証難度等。
“應從立法層面建立違約處置的規范與標准化程序。”楊小平建議，盡快從立法層面建立適用於各債券市場的違約處置規范與標准化程序。應界定違約債券各階段特點並根據這些特點區分違約的不同階段，如預警期、風險期、破產期等，以司法解釋等形式有針對性地就每個階段明確相應的標准化處置程序。從立法層面建立違約處置的規范與標准化程序，將違約債券的處置由“個性化”轉變為“標准化”，提高處置效率，縮短處置周期。
楊小平還指出，應加快市場化進程，明確違約債券的流動性與退出渠道。明確政府處置能力有限，依靠政府對違約債券進行救濟的模式不可持續，正確引導市場預期，避免一出現債券違約就引發市場恐慌。“建議在綜合考慮風險及金融生態環境穩定等因素后，從立法及司法解釋等層面統一各債券市場對於違約債券的流動性要求，明確違約債券是否具有流動性、是否可以繼續交易等原則性問題，加快推進到期違約債券轉讓機制，從基礎法律的頂層設計上暢通適用於各債券市場的違約債券退出渠道。”
在健全債券持有人保護機制方面，周振海認為，一是健全債券受托管理人制度，二是完善債券持有人會議制度，三是增設償債保障條款。
關鍵點四：加快建立統一的動產融資擔保制度
當下，《民法典》各分則正在緊鑼密鼓制定，建立現代動產擔保法正迎來契機。
全國人大代表、央行武漢分行行長王玉玲認為，建立統一的動產擔保法律制度和高效的動產融資擔保登記體系對於盤活企業動產資源，促進資金融通，緩解中小微企業融資難、融資貴具有重要意義。
從我國動產擔保法律制度的現狀來看，目前我國動產融資擔保登記散落在市場監督管理部門、交通管理部門、征信管理、公証機構等13個部門或單位，登記標准、登記方式和登記規則不一，極大降低了動產交易效率，增加了交易成本。
另一方面，據世界銀行統計，我國目前的動產資產達到50萬億元~70萬億元，其中能夠較為便利地用於動產擔保融資的隻有應收賬款。中小微企業的原材料、產成品等動產是其重要資產，但在金融實踐中很難作為融資擔保物。
王景武認為，建立統一的現代動產（包括權利）擔保法律制度和統一的動產擔保登記系統意義重大。一是有利於推動信貸機構動產融資發展與創新，切實提高金融服務實體經濟能力。二是有利於提高民營企業動產資源配置效率，大幅提升中小微企業融資可得性。三是有利於提升司法效率，保障司法公正。他表示，應抓住當前編纂《民法典》的契機，建立我國現代動產擔保法律制度。
兩位代表均從多個方面給出建議。首先應建立統一的擔保物權制度，重塑擔保物權的概念。即在動產上設置擔保物權時，不區分動產擔保交易形式，即抵押權、質權、留置權等，隻要滿足擔保功能的要求，設定擔保物權的統稱為擔保物權。
第二，建立統一的公示對抗效力規則，明確統一的優先受償規則。王玉玲建議在《民法典》物權編中擔保物權的一般規定中明確：“國家對動產融資擔保實行統一登記制度，未經登記的，不得對抗善意第三人”。王景武也建議建立擔保權統一的優先受償規則，同一財產既設立抵押權又設立質權或者同時存在其他擔保權的，拍賣、變賣該財產所得的價款按照登記、交付等公示的時間先后確定清償順序。
第三，建立全國統一的動產融資擔保登記系統，即在全國范圍內建立統一的、基於互聯網的、覆蓋所有動產類型和交易形式的電子登記系統，實現登記機構統一、登記標准和登記形式統一。這樣可大大降低多頭重復登記、難以查詢融資標的權利等問題，保障交易安全。
據了解，目前全世界已有近70個國家和經濟體建立了基於互聯網的、統一的動產融資擔保物權登記制度。人民銀行征信中心於2007年也建立了全國首個基於互聯網的應收賬款質押登記公示系統，為我國建立動產融資擔保物權登記體系提供了有益借鑒。
關鍵點五：建立金融消費投訴處理機構
近年來，金融消費領域糾紛頻發，然而由於金融消費者權益保護訴求渠道不順、糾紛訴調成本過高、金融監管部門人員力量與經驗不足等被認為是金融消費維權難的症結所在。
郭新明就呼吁，在金融領域推動建立獨立於金融監管部門的專業性金融非訴裁決機構，由該機構統一受理金融領域的消費者投訴，並將投訴轉交被投訴金融機構處理，當消費者對金融機構處理結果不滿意時，該機構將對糾紛進行調解或裁決。
據了解，目前我國金融系統（含金融監管部門）主要建立了三種金融糾紛的非訴解決渠道：金融機構內部調解﹔銀行協會等金融行業協會進行調解﹔監管部門嘗試建立的金融消費糾紛第三方非訴調解組織。
“上述非訴解決途徑在各自領域發揮了一定作用，但也面臨一些困難。”郭新明稱，首先是金融機構、金融行業協會調解的公信力不足。其次，“一行兩會”開展的調解活動難以全面發揮作用，由於缺乏較高層次的法律制度規定，金融監管部門主導下的非訴解決機制實際效果受到制約。
王景武的提案也關注到金融消費糾紛，同樣提出應建立專業金融消費投訴處理機構。首先，整合目前金融領域的各類調解組織，成立中國金融消費者投訴處理中心。該中心接受金融監管部門的業務指導，受理處理金融消費領域內的所有投訴，從而為金融消費者提供經濟、便利的糾紛解決渠道，優化民眾維權體驗，營造和諧穩定的金融法制環境。
其次，構建“投訴+調解+裁決(仲裁)”的糾紛處理機制。借鑒國際主要經濟體的成功實踐，由司法行政部門發給中國金融消費者投訴處理中心仲裁牌照，引入裁斷機制，使該中心具備投訴受理、投訴分辦、糾紛調解、糾紛裁決等功能，使金融監管部門從具體的糾紛處理事務中解脫出來，專注於政策制定和監督落實，提升依法履職、專業履職、高效履職能力。
此外，建立線上爭議解決平台和專業化、常任制調解員和裁決員隊伍。通過互聯網提供金融消費糾紛解決服務，“線上爭議解決”和“線下爭議解決”相結合。同時建立專職的調解員、裁決員隊伍，進一步提升金融消費糾紛解決服務的可得性、專業性、高效性。
關鍵點六：小微企業貸款要完善融資擔保和風險補償機制
我國民營小微企業在穩定增長、促進創新、增加就業、改善民生等方面發揮著不可替代的作用。但近來，受內外部、主客觀多種因素的制約和影響，我國民營小微企業融資難融資貴問題較為突出。近日，政府工作報告中指出2019年要著力緩解企業融資難融資貴的問題。如何降低中小微企業的融資成本，是兩會期間的重點議題。
“民營企業小微企業金融服務仍面臨較多體制機制問題。”楊小平表示，這主要表現在政策性融資擔保體系建設仍有待完善、貸款風險補償機制覆蓋面不足、信息不對稱問題突出、抵質押品交易配套制度不健全等方面。
針對上述問題，周振海建議，一是要促進政策性融資擔保體系的建立健全，突出政策性融資擔保體系的公共服務屬性，建立完善與政策性目標相適應的考核管理體制，積極構建以財政資金為主的多層次資金補充機制，推動金融機構和再擔保機構提供注資支持。
在完善小微企業貸款風險補償分擔機制方面，要針對貸款風險補償分擔機制研究出台全國性指導性文件，統一規范補償對象、支付方式、資金監管等內容。
二是探索建立中央、地方、社會性資金參與的多樣化貸款風險補償基金籌資模式，擴大資金來源，加強補償機制對貸款損失的分擔能力。各地應結合自身實際，使風險補償分擔機制的制定實施與地方政府財力和產業發展政策相適應。
針對小微企業融資中信息不對稱問題，多位來自央行系統的代表委員表示，要加強小微企業信用信息數據共享。其中，周曉強表示，應推動建立區域性小微企業信用信息共享平台，整合工商、稅務、金融、環保、質監和公檢法等與小微企業及小微企業主相關的各部門信息，向金融機構免費提供標准化查詢接口，為金融機構運用大數據、人工智能等金融科技手段緩解小微企業融資難題提供數據支撐。在外部“輸血”的同時，也要加強小微企業自身的造血能力。崔瑜表示，化解小微、民營企業融資難融資貴問題，不僅要增加金融資源的供給，更需要加強對小微、民營企業的支持和培育，創造條件使小微、民營企業能生存、發展、盈利，達到銀行授信條件，其中風險分擔機制、財稅激勵和社會信用體系建設等相關的外部支持政策至關重要。
從長遠來看，破解小微企業融資難融資貴需構建長效機制。全國人大代表、央行南昌中心支行行長張智富分享了江西在這方面的經驗，可以從三個方面實施推進。首先要根據長效機制信息採集標准需要，對信貸管理系統進行改造﹔其次要建立真實完整的小微客戶信息檔案﹔第三要做好激勵約束，運用經營管理職責權限，建立有效的獎懲機制。
