12月以來，已經有多隻新的政府引導基金宣布正式成立：江西省萍鄉市設立總規模達100億的產業發展創新引導基金﹔貴州省貴陽市設立工業和信息化產業發展引導基金﹔江蘇沛縣經濟開發區設立50億產業母基金﹔山東省東營市將設立總規模500億的市級產業發展基金……
各級地方政府設立引導基金的熱度依然沒有消減，伴隨著地方產業結構升級和新舊動能轉換需求的增長和深化，如何祛“虛”增“實”，將一時的沖動切實轉化成持久的動力，是所有政府引導基金都在嘗試解決，並且必須解決的核心命題。
沖動
信中利資本董事長汪潮涌在16年前回國從事股權投資時，在國內找不到一隻政府引導基金，沒有國內LP的支持，隻能去海外募資，然后以外資的身份來投資國內的企業，造成了如今互聯網巨頭都在海外上市的局面。
這讓汪潮涌感覺很痛心。“那個時候政府的資金大部分都在做高科技園區，做基礎設施，甚至做一些科技房地產項目。現在起碼有一部分資金從做硬件項目裡面抽出來，來成立引導基金，支持創投，我覺得這是一個非常難得的可喜現象。”
隨著國內資本市場的不斷發展和完善，以及國家對創業與創新的鼓勵，財政資金的運作模式已經發生了很大的改變，進入到創投領域中的資本量不斷增加，既有民間資本，也有國有資本，更多的資本以政府引導基金的方式進入，迎來了一個新的高潮。前海母基金執行合伙人陳文正將這個高潮稱為“國家股權時代”。
2015年起，各地政府萌發了競相成立引導基金的沖動。投中研究院的統計數據顯示，截至2014年底，全國各級政府成立的財政引導基金規模約為1300億元，參股子基金數量超過370隻。而在招商証券固定收益研究團隊的梳理中，僅2015年上半年設立的省、市各級財政引導產業基金就有十余隻，其中戰略性新興產業投資基金超過6隻，規模逾1500億，以基建為主的公共服務領域的產業投資基金近10隻，規模逾3700億。
在2015年底，政府引導基金的數量已經接近800隻，累計管理的資產規模達萬億級。截至2017年7月底，國內共成立1660隻政府引導基金，目標規模超過8萬億元。僅2016年新設立政府引導基金就有547隻，披露的總目標規模超過3.5萬億元。
這種沖動的產生在某種程度上契合了大環境的變化。在制造業投資下滑之后，基建、房地產投資開始成為決定投資，甚至整個經濟增速邊際波動的關鍵性因素，增加了系統性風險出現的概率，這種狀況需要做出調整和變化。同時，隨著中央與地方財政關系的變化，地方融資平台功能受限，財政收支壓力增加，政府引導基金成為各地方政府“穩增長”的重要手段。時任浙江省財政廳廳長錢巨炎曾在文章中表示，設立產業基金，有利於增強財政統籌能力，集中財力辦大事。
“地方政府引導基金的出資寫得很清楚，不以盈利為目的，關鍵是要引導，核心的訴求第一個是要放大，第二個要帶動當地的產業的轉型和升級。”盛世投資創始人姜明明說。一方面通過政府融資拋磚引玉，匯聚更多資本，另一方面，改變以前由政府直接投資扶持企業的方式，借助更為市場化的創投基金模式，對產業進行扶持，讓適合市場化運作、具有產業基礎的項目更好地獲得社會資本、專業機構的支持，這是政府引導基金設立的意義所在。
數據顯示，截至2017年11月，武漢市、區兩級財政已累計向武漢產業投資引導基金注資128億元，共吸引社會資金583億元。在672億元的子基金中，已經投出499億元，投資項目624個。被投的企業已有3家在主板上市，4家在創業板和中小板上市，30余家企業在新三板挂牌。北京市設立的副中心基金投入運作后支持了通州八裡橋棚改項目、“兩站一街”項目，投資總額75億元，拉動社會投資近300億元。
事實上，在引導地方經濟發展的本職作用之外，在私募基金領域的上游具有一定話語權的政府引導基金，還有一個更為重要的使命是從母基金層面將標准和原則貫徹好，使自己成為責任投資的先行者，通過對所投GP的選擇，將規則滲透進整個行業內。“這應該是一個功德無量的事，對維護我們這個行業的生態多樣性也有非常重要的作用，隻有多樣性才有更強的生命力。”中國証券投資基金業協會私募基金部主任董煜韜表示。
沉睡
在政府引導基金蓬勃發展的當下，也存在著一些問題，導致一部分政府引導基金處於“沉睡”之中，成為了賬面上的數字，並沒有真正起到產業扶持的作用。國家審計署公布的《國務院關於2016年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》（以下簡稱《報告》）中明確指出，一些政府投資基金和支持小微企業措施未達預期效果。
《報告》顯示，抽查的16個省至2016年底設立政府投資基金235隻，實際到位資金中引入社會資本僅佔15%，有的基金運作市場化程度不高，其中122隻基金的管理公司由政府部門直接指定，103隻基金的管理公司有342名高管或投委會成員由政府部門直接指定或委派。同時，在國有資本經營預算中，超范圍安排1.86億元，用於支付政府投資基金股息。
地方政府引導基金的地域、規則、行業限制是導致部分基金陷於“沉睡”的原因之一。在重慶市設立重慶產業引導股權投資基金的規定中就明確指出，“專項基金投資於重慶市企業的資金原則上應不低於子基金投資總額的80％”。這種要求往往會束縛住GP的手腳，難以滿足優秀GP的運作要求，而有意向的新GP因缺少過往投資業績又難以獲得政府引導基金的青睞。
而且，不同經濟發展水平的地域之間在政府引導基金的限定條件上也存在一定的差異。經濟發展比較好的地區來自區域稅收和地方經濟建設方面的訴求要相對較少，會在注冊地址、納稅等要求上，比經濟發展相對落后一點的更為寬鬆。這在某種程度上，加深了政府引導基金運用的不平衡。
“一是因為政府和各方資金合作過程中投資理念達成共識需要時間，短期來看社會資本希望投資時間越短越好、收益回報越快越好，政府想著力支持的則是近期需要投資發展但短期不一定有高回報的領域。二是一些地方項目儲備不足。雖然各地都說缺資金，但實際上具體的項目儲備往往並不符合現有的引導基金希望投資的領域，因而可能會出現基金到位、項目缺位的情況。”中國財政科學研究院宏觀經濟研究中心副主任石英華在接受媒體採訪時指出了更為深層次的矛盾。
粵科母基金管理公司董事長兼總經理王鵬從過往對政府引導基金的管理和運營過程中發現，募資和投資兩個階段經常是要打架的，尤其是在募資的時候。“要吸引社會資本進來，首先要強調我們的基金是讓利的，引導基金是保本微利，向其他投資人讓利。但是在讓利的時候，政府引導基金會附帶一系列的條件，比如投資地域的要求、投資標的所處階段的要求、產業領域的要求以及投資比例的要求等。這無疑會加大募資的難度和周期，運作效率會受到一定的影響。”
在汪潮涌看來，缺少足夠的市場化母基金一起進行配套和落地，是各地政府的引導基金發展中普遍存在的一個瓶頸，導致GP不能夠真正把政府引導基金的錢用起來。“政府引導基金基本上都是25%-30%的出資比例，剩下的70%要到市場上去募，而且政府引導基金的規模又大，盤子也比較大，市場化的基金跟不上，也有可能幾年時間裡這些母基金都懸在那，落不下來，成為一個財政負擔。”
落地
讓政府引導基金更加適應市場化的規則是幫助其解決功能落地問題的核心與關鍵。十九大報告中指出，“深化金融體制改革，增強金融服務實體經濟的能力，提高直接融資的比重，促進多層次資本市場發展的要求。”作為“多層次資本市場”建設中的重裝新銳，連接政府與市場的紐帶，政府引導基金更需要堅持使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。
國家科技成果轉化引導基金理事長馬蔚華在2016年兩會提案中就提出，首先應當加強政府引導基金的頂層設計。中央和各級地方政府相關管理部門、財政部門要圍繞充分發揮引導基金的重要作用，加強頂層設計和統籌規劃，支持探索多種引導基金運作模式，結合國家、地方產業布局中重點領域和薄弱環節，適時調整和明確不同政府引導基金的作用領域，並且要合理擴大政府引導基金規模，制定政府引導基金發展的長期規劃，確保財政資金支持的持續性。
同時，馬蔚華還表示，應該建立健全政府引導基金的市場化運行機制。政府引導基金主管部門，應按照相關政策及合作協議，確保子基金的市場化運作。在子基金的審批決策過程中，簡化審批流程，提高審批效率，著重發揮市場化專業機構以及同行專家作用，減少對子基金的干預﹔對子基金設立后日常管理，遵循市場化、企業化管理原則，不做過多干預子基金運作，為子基金創造良好的發展環境。
“我們一直向地方政府灌輸一個觀點，就是每一隻基金、每一隻子基金擅長的領域和階段都不一樣，如果地方政府要通過基金的工具來實現產業轉型升級，首先要有一個母基金的平台，進行市場化運作，在下面根據你的產業訴求，進行全國配套。這樣有存量，還可以來帶增量，存量加增量才可能實現產業引導基金的功能。”姜明明表示。
“引導基金基本上早期很難收回本金，但是對引導基金的工作進行考核，或者是領導換屆需要有一個說法的時候，又必須要對引導基金的績效進行評價。”在深創投集團副總裁蔣玉才看來，政府引導基金的業績考核也應該進一步完善，單純從收益的角度一時難以對政府引導基金做出公允的評價，他准備請第三方機構把引導基金參股的子基金，所取得的一些社會化的效益進行一個整體評估，作為業績評價標准的一部分。
“政府的母基金需要考慮一些其他的形式，比如和市場化的資金組建市場化的母基金，或者產業基金、引導基金。另外，希望有更多的機構性的LP能夠配套，比如銀行、保險、社保、上市公司等能夠成為主流的LP，而不是像過去很長時間那樣，主要依靠高淨值的個人、中小企業主退出實業、房地產以后的那部分資金，那是不夠的。”汪潮涌表示。
“在今天看來，對於任何一個行業而言，與其說是單一的資金在其中發生作用，不如說是更多不同來源的社會資本，國有資本、民間資本、家族資本……在一些行業當中以基金的方式結合，改變了這個行業的投資生態，從而促進了某些行業的發展。”全國社保基金理事會副理事長王忠民表示。
正如王忠民所說，基金行業正在改變中國，而手握幾萬億資本的政府引導基金在這其中需要發揮更為關鍵的作用。如何讓自身更加規范地發展，滿足市場的資本需求，引導地方的產業發展，成為改變中國的生力軍，是政府引導基金需要持續不斷去思考、探索和驗証的。
